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第十六章 改革过程中的得与失（第2页）

各路监司，察州兵中不符合条件的记录下来，不能任禁军的降为厢军，不能任厢军的免为平民。不久又下诏挑选各路年龄四十五岁以下还能打仗的，升一等；五十岁以上愿还为民的，听其自便。旧制兵卒到六十一岁才可退休。冗兵从此裁减许多。

熙宁二年（1069年），下诏合并各个军营。

陕西马步军营三百二十七并为二百七十，马军数额改为三百人，步兵四百人。之后总兵也进行调换合并，马步军五百四十五营，并为三百五十五营，而京城的兵，都和京城周边的各路以及厢军调拨合并，都聚集并取整补零，都规定了人数。从熙宁到元丰，每年废除和合并都很多，而增加武卫军，严格他们的训练方法，不过几年成为了精兵。

多余的兵必须裁减，但并不是一刀切，因为兵变还是有可能发生的。但老王毅然施行，什么动静都没有，他们所谓的可怕的事在哪里呢？该不是这些贤人们怕惹事，不肯负责任，宁可坐视国家的凋敝，最终也不肯用自己的爵位名誉去尝试那成败可知的事情。

治平年间的兵共一百一十六万二千人，到熙宁，裁为五十六万八千六百八十八人，元丰时稍有增加，也仅六十一万二千二百四十四人，比之前裁去了一半，节省了大量财力。

老王执政十年，而能逐渐裁减冗兵二分之一，在历史上有这个魄力的没有几个人。

“空谈误国，实干兴邦”，历来是华夏儿女的信条，但大多数当权者无非是夸夸其谈，没有把理论联系到实际上。而老王却做到了，无论后世对他怎么评价，他的功绩将彪炳史册。

老王裁减军队，不是退缩的政策，而是进取的政策。

宋代的军队虽多而不能用，原因很多，而最严重的，就是将和兵不认识，兵和将不熟悉。宋太祖鉴于晚唐五代的弊病，怕有能力的将领拥有自己的武装，于是创立了“更戍法”，分派禁军去守卫边城。这可以阻挡那里悍将骄卒的跋扈之气，这办法很好。而也有它的坏处，不仅士卒轮换频繁，劳民伤财，还因为将不了解士卒，士卒不认识将领，使有兵等于无兵。到老王执政才派遣了一些将领到各路领兵，总管禁军，使兵认识将，将训练兵，平时有严厉的训练，而没有轮番调换的劳苦，有事再派遣，这实在是宋朝兵制的一大进步。

老王改革兵制，大量裁减淘汰老弱冗兵，从神宗熙宁七年（1074年）起，在各路分别设将，每将各统一军，加强训练。全国共置将九十二员，每将置副一人，东南兵额在三千人以下的仅有单将，不设副职。另编马军十三指挥，一个将领一个指挥所管辖多少士卒，史书上没有说明，今已不可考。但知道指挥是各领五百人，而东南各路诸将所属的士卒有在三千以下的。大约各随屯驻地的险要程度来定数额的多少，数额不是一定的。

这里所说的置将，并不是将帅的将，而是一个团体的名称，大概类似于今天新军制中所说的“镇”，也类似日本军制中所谓的“师团”。它以第一将、第二将等作为它的记号，也与现在的军制暗合。而选择全国险要的地方，而分配使他们各有各的位置，这又是今天管军事的人所不能达到的。它第一项中的三十七将，是保卫京师，并防契丹的。韩琦请求撤除以免契丹生疑所指的就是这些。第二项的四十二将，是用来图谋西夏的。

老王对于这两个外敌，处心积虑想要消灭它们，因此他把兵力布置在这方面特别多。他第三项的十三将，是用来保境内治安的，因此安排在后方，而它的兵力也只是全国的五分之一。

将兵的制度，之所以和晚唐五代的制度不同，是因为它都是禁军，皇帝自己任命大元帅来统领，将官不可私自有自己的士兵，因此兵权没有旁落的祸患。这种制度和建隆以来的制度不同，是将领与士卒相互认识，有训练的过程，而没有换防的烦扰。

置将法是作为训练士兵的善法得以推广，虽然在一定程度上改善了原本恶劣的将兵关系，而置将法的关键在于将。但在将的选派方面，并未得到应有的重视，大多由原来的知州、总管之类来充当，其素质并没有得到实质的改变。

老王在与宋神宗论及士兵和将官拣选士兵时说：“向时立教阅法，若能推行信赏必罚，即虽兵不在将下，何缘不精？今专令将官自拣，将官亦是来自知州之类为之。不知为知州则苟简，为将官则垦恻，是何理也”？

可见当时置将只在形式上变换了军事指挥体系，而在其人员选派上，还是没有变化。正如后来司马光所说：“臣愚以为职事修举，在于择人，不在设官。苟得其人，虽总管等皆能训练士卒，不得其人，虽将官亦何所为？”

因此，置将法的实行在老王的军事改革中虽取得了一定效果，只是一些表面形式上的变化，对于要达到强兵的目的，还有一定的距离。在想富国强兵的同时，还想严格遵循“祖宗之法”，这是不可调和的两大矛盾。在这种情况下，置将法自然只能是两者相互妥协的折中产物，是以变革思想不能完全实现，是在“祖宗之法”精神的框架内进行的表面的变通。

三、保甲政策的成效

治安问题的根源在于社会，因此需要全社会的参与。从这个意义上讲，保甲制度实际上就是动员基层民众参与社会治安，无论成败，都会为我们今天的探索提供有益的借鉴。

保甲制度是古人在当时历史条件下的必然选择，具有历史合理性。中国自古以来国土辽阔，乡村人口分散，限于历史条件，官府不可能在所有的基层广设官吏维护秩序，只能通过居民编制或社会组织来强制民众承担治安义务。有学者从经济学和法学来考察，认为保甲、连坐历代沿用的原因在于，连坐、保甲是“在早期国家的控制能力低下以及信息严重不对称的情况下”的“一种强有力的激励方式”，“是一种有效的治理结构。”即连坐、保甲是古代条件下的一种合理或不得已的选择。

保甲作为一种动员基层民众参与社会治安的方式，“总的来讲是没有效率的”。主要原因在于动员民众是无偿、强制承担治安义务。一是保甲长、保丁等从事警察活动是无偿当差‘无报酬；二是只有义务，没有权利；三是保甲长人选的确定是官府点差充任，并非民主选举；四是制度不合理，如连坐等。

由于以上因素，民众多不愿担任保甲长。充任保甲长多是乡间的无赖。而无赖充任保甲长，又多依仗职权，讹诈勒索钱财以弥补无报酬的缺陷，遂至保甲长声名狼藉，更无良人愿意充任，而治安情形恶化。

组织动员基层民众参与基层治安需要汲取保甲制度的经验和教训。在当前社会治安综合治理的政策下，多种社会力量参与社会治安，如户户联防、十户联防、治安中心户长等，需要按照民主自愿、市场经济、依法规范、科学合理等原则进行，以避免历史上保甲制度的无效率。

王安石变法中与警察制度最为密切的措施，就是创建了保甲制度。这与他变法的指导思想分不开的，老王曾经上书皇帝，要“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费”，这既是他解决财政危机的指导思想，也是他创建保甲的指导思想。简单地说，维护基层的秩序，不能仅仅依靠官府（尤其是军队），因为这会加重财政负担，而是要充分利用社会资源。

老王就是为此目的创建保甲的，熙宁三年（1070年），开始颁布保甲法，大致内容如下：

1、十家为一保，五十家为一大保，十大保为一都保。同保不到五家的，归到地保。有从外入保的，就收为同保，等满十家才另设置为保。

2、每保设置保长一人，每大保设置大保长一人，让主户有能力的人充当。每都设置都保正一人，副都保正一人，让众人所服从的人充任。凡任保正的正副保长，都要通过选举。

3、每户有两个男子以上的，先由一个人为保丁，附保两个男子以上，有其他的男子而且健壮英勇的也附在其中。

4、凡不在禁止范围内的兵器，允许保丁使用。

5、每一大保，每夜轮五人防盗，凡是抓捕所缴获，赏给抓捕者。

6、凡是同保中有犯强盗、杀人、放火、强奸、抢夺人口、传布妖教、制造存放毒药等罪的，知情不告的罚。但不是法律所不允许的，不能告发。

7、有窝藏强盗三人以上，经过三日以上的，邻保即使不知情，也要给予失查的罪名。

8、此法先在京城施行，后在地方推行。

王安石施行保甲法，并不是将它作为警察就完事了，是想要改募兵为征兵，而借保甲为开端。当时宋的制度，有称为“义勇兵”的，数额不少，而他们的无用，也和禁兵、厢兵差不多。老王是想用它的形式，而改变它的精神，这是立保甲的本意。开始创立的时候，朝廷中没有人认为它正确。老王与神宗以及大臣们反复辩论，才最终施行。

据《宋史·兵志》抄录他们辩论的词句如下：

“帝谓府兵须与租庸法相须。